IN CONFIDENCE  
In Confidence  
 
Office of the Minister of Immigration 
Chair, Cabinet Economic Growth and Infrastructure Committee 
 
Miscellaneous Immigration Policy Changes 
Proposal  
1 
I propose a series of miscel aneous immigration policy changes to address irritants for 
users of the immigration system.  
Executive Summary  
2 
A review by the Ministry of Business, Innovation and Employment (MBIE) has identified 
a number of irritants within the immigration system. The proposed changes are either 
beneficial to users of the system or have only minor impacts. They can be implemented 
by mid-2017. 
3 
There are twelve proposed changes, across a range of policies. Five of the proposals 
require amendments to immigration regulations, the Immigration (Visa, Entry 
under the  
Permission, and Related Matters) Regulations 2010 and the Immigration (Carriers’ 
Information Obligations) Regulations 2010.   
4 
The proposed changes are: 
  
Work-to-Residence and Residence-from-Work policies 
  Proposal one: extending the duration of employer accreditation under the Talent 
(Accredited Employer) policy. A minor regulation amendment is required.  
  Proposal two: aligning the maximum age requirement for Long Term Skil  Shortage 
List policy with the maximum age requirement of other work-to-residence policies. 
Released 
Partnership visas 
  Proposal three: discontinuing the ‘partnership deferral’ policy for applications for 
residence under the Partnership Category. 
  Proposal four: removing the seven-year limit when considering prior domestic 
Official Information Act 1982
violence or sexual offences of New Zealand partners wishing to support partnership 
visa applications.  
  Proposal five: providing a pathway to residence for some long-term partners of New 
Zealanders where the relationship has broken down and the family includes a New 
Zealand born/citizen child or children. 
1 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
Low risk visitors 
  Proposal six: al owing international tourism tour escorts to enter New Zealand as 
visitors. 
  Proposal seven: expanding existing visitor visa provisions for approved arts or music 
festivals and for high-end acts to al  short-term live performers. 
Skilled/Business residence stream 
  Proposal eight: expanding character requirements for al  applicants under the 
Business stream to ensure compliance with employment and immigration law. 
Regulatory changes (in addition to minor regulatory change in proposal one) 
  Proposal nine: removing the regulatory requirement to provide a passport or 
certificate of identity in order for a visa application to be legal y made. 
  Proposal ten: ensuring that the immigration levy is payable on al  ‘first residence 
applications’, whether the application leads to a resident visa or a permanent 
resident visa. 
  Proposal eleven: preventing circumvention of immigration health requirements. 
  Proposal twelve: updating the provision of passenger information requirements. 
under the  
Addressing irritants within the New Zealand immigration system to improve user 
experience and system performance 
5 
MBIE identified that an area of focus for the 2016/17 immigration work programme was 
to improve the operation of the immigration system, by fixing several operational policy 
issues not otherwise captured by bigger policy projects.  
6 
Consideration was focused on discrete issues requiring Cabinet decisions, where the 
proposed change was either beneficial to users of the system, or had only minor 
impacts. MBIE took into account the fol owing limitations: 
Released 
a 
the project did not consider issues that require fundamental policy changes, or 
changes that do not align with the existing objectives of the policy 
b 
the resulting proposals should not pre-empt work already planned or underway, 
and 
c 
changes should be able to be implemented within the coming year without 
Official Information Act 1982
significant costs or substantial system changes. 
7 
Twelve proposals are being put forward. The majority of proposals address issues 
across policies that include Work-to-Residence, Partnership visas, Visitor visas, and the 
Skil ed/Business residence stream. Five of the proposals wil  require changes to 
immigration regulations. 
8 
In September 2016 Cabinet agreed to reduce the annual planning range for the New 
Zealand Residence Programme (NZRP) and approved a range of policy changes to 
2 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
improve the overal  quality of migrants being granted residence [CAB-16-MIN-0500].  
The proposed changes in this paper are not expected to put pressure on the NZRP. 
Work-to-Residence and Residence-from-Work policies 
9 
The first Work-to-Residence and associated Residence-from-Work policies were 
introduced in April 2002 [DEV Min (01) 19/6]. They offered applicants (and employers) a 
simple and quick work visa process, and a pathway to residence with a higher level of 
certainty than the General Skil s residence policy in place at the time. They are stil  in 
place today, with the main categories being: 
a 
Talent (Accredited Employer) – focused on employer accreditation by Immigration 
New Zealand (INZ), and a salary threshold1 as evidence of skil  level 
b 
Talent (Arts, Culture and Sports) – intended as a subset of the above, replacing 
the salary threshold with evidence of international reputation in a field of arts, 
sport or culture, and  
c 
the Long Term Skil  Shortage List (LTSSL) – focused on employment in areas of 
skil  shortage. 
Proposal one: extending the duration of employer accreditation under the Talent (Accredited 
Employer) policy 
10 
The Talent (Accredited Employer) policy al ows employers to hire migrant workers and 
support work visas without going through the usual labour market test. Accredited 
under the  
employers range from central government agencies and District Health Boards, to 
technology companies and firms in the hospitality industry.  
11 
To become accredited, employers must show that they: 
a 
are in a sound financial position 
b 
are committed to training and employing New Zealanders  
c 
have good employment and workplace practices, and 
Released 
d 
have a history of compliance with al  immigration and employment laws and 
policies.  
12 
Accreditation costs $1,775 and is valid for 12 months. It can be renewed yearly, at a cost 
of $500. INZ has the ability to rescind an employer's accreditation, with approval from 
the Minister of Immigration, but has never exercised this power. Rescinding accreditation 
could happen where INZ considers that the employer's conduct has created an 
Official Information Act 1982
unacceptable risk to the integrity of New Zealand's immigration or employment laws or 
policies. 
                                                           
1 Visa applicants under the Talent (Accredited Employer) policy must earn at least $55,000 per annum to qualify for a work visa and 
subsequently for residence. Applicants who earn at least $90,000 per annum at the time they apply for residence can get a permanent 
resident visa immediately (others get a resident visa for two years before qualifying for a permanent resident visa). 
3 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

under the  
Released 
Official Information Act 1982

---

IN CONFIDENCE  
15 
The 12-month duration does not reflect the low level of risk associated with these 
applications over the past five years. I propose to extend the duration of accreditation 
under the Talent (Accredited Employer) policy, to instead al ow: 
a 
an initial accreditation period of up to two years, and  
b 
renewal accreditation periods of up to five years.  
16 
Extending the accreditation period wil  increase the risk posed by employers failing to 
meet their obligations between assessments. To manage this risk, I propose that: 
a 
INZ develop an appropriate audit programme for accredited employers. Audits 
can more effectively target high risk employers than shorter accreditation across 
the board, and 
b 
INZ be able to rescind an employer’s accreditation without requiring the consent 
of the Minister of Immigration, in line with al  other accreditation policies. 
17 
Costs associated with the proposed audits wil  be met initial y by INZ from within 
baselines, and reviewed as part of the 2017 INZ Fee Review to determine whether they 
should be reflected in a change to the fee or levy amount charged to employers. The 
Fee Review wil  also provide an opportunity to assess what, if any, changes need to be 
made to the level of work required to assess renewal applications after longer 
accreditation periods. 
18 
A minor amendment to the fees schedules (schedule 4) of the 
under the  
Immigration (Visa, Entry 
Permission, and Related Matters) Regulations 2010 wil  be required for the proposed 
changes. 
Proposal two: aligning the maximum age requirement for Long Term Skill Shortage List policy 
with the maximum age requirement of other Work-to-Residence policies 
19 
Work-to-Residence policies (and associated Residence-from-Work policies) have a 
maximum age requirement of 55 years. This is the same as for the Skil ed Migrant 
Category, and limits applications from people aged over 55 years at the time the 
application is made. The age limit aims to ensure that applicants being granted 
residence on the basis of their work or skil s can contribute to the New Zealand 
Released 
workforce for a reasonable period before retirement.  
20 
The Talent (Accredited Employer) and Talent (Arts, Culture and Sports) policies apply 
the maximum age requirement at the work visa stage, with no age limit at the residence 
stage two years later. The LTSSL policy does the opposite, with no age limit placed on 
the work visa but a maximum age requirement is required with residence applications. 
This creates a situation where applicants 55 years and older can be granted a work visa 
Official Information Act 1982
under the LTSSL Work-to-Residence policy, but find themselves ineligible for the 
subsequent resident visa under the LTSSL Residence-from-Work policy. This situation 
goes against the intent of the Work-to-Residence policies of providing a pathway from 
work to residence with a high degree of certainty. 
21 
I propose that the maximum age requirement for the LTSSL policy be reversed, from the 
residence stage to the work visa stage, to align with the other two Work-to-Residence 
policies and ensure applicants who meet the eligibility requirements for the work visa are 
able to proceed to the residence stage as expected. 
5 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
Partnership visas 
22 
Partnership visa policies (visitor, work, and resident visas) al ow partners of New 
Zealand citizens and residents to come to New Zealand on the basis of that relationship. 
Requirements include living together with their New Zealand partner in a genuine and 
stable partnership, and character checks on both the applicant and their New Zealand 
partner. 
Proposal three: discontinuing the ‘partnership deferral’ policy for applications for residence 
under the Partnership Category 
23 
To be eligible for residence under the Partnership Category, applicants must have been 
living together with their partner in that partnership for a minimum of 12 months. Where 
an application is made before that minimum duration is met, and an immigration officer is 
satisfied with al  other application requirements, the final decision on the residence 
application can be deferred to al ow the qualifying period to be met. If the applicant 
wishes to be in New Zealand with their partner during the deferral period, they can apply 
for a Partnership Deferral temporary visa. 
24 
The ‘partnership deferral’ policy has the benefits of INZ not being required to decline 
applications when only the partnership duration criterion is not met, and speeding up the 
final decision at the end of the deferral period (i.e. it is faster than a new application). 
However, it also adds complexity to the visa options available under partnership, and 
can be seen to undermine the minimum partnership requirements by al owing 
applications that do not meet the minimum requirements to be accepted.  
under the  
25 
Importantly, ‘partnership deferral’ does not provide any special access to New Zealand 
that is not already available through other, more appropriate visa options. Applicants 
can, and often do, apply for a temporary entry (visitor or work) visa based on short 
partnership periods. 
26 
I propose to remove the ‘partnership deferral’ option for applications for a resident visa 
under the Partnership Category. This wil  simplify the visa categories for partnership, and 
signal that al  the minimum requirements must be met before making a residence 
application under partnership.  
Released 
27 
The impact of this change wil  be minimal. Numbers of temporary entry visas granted 
under partnership deferral are very smal  and steadily decreasing, and are smal  in 
comparison to overal  applications for residence under partnership. Table One below 
il ustrates declining numbers of applications through the last ten years.  
Table One: Declining number and proportion of partnership deferral temporary entry visas 
Partnership deferral 
Partnership deferral visas 
Partnership residence 
Official Information Act 1982
Year 
temporary entry visas 
as a proportion of 
applications decided 
decided 
partnership applications 
2006/07 
7872 
60 
0.76% 
2010/11 
8214 
46 
0.56% 
2014/15 
8195 
10 
0.12% 
6 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
28 
The smal  number of applicants who currently use the policy wil  be able to use other 
visa options under partnership and wait a few extra months before lodging their 
residence application. The cost of a temporary entry partnership visa application is 
between $165 (online visitor visa) and $375 (work visa submit ed in hard copy). The 
change wil  not affect existing visa applications, which are decided based on the policy in 
place at the time the application is lodged.  
29 
The ‘partnership deferral’ policy is also sometimes used for other types of residence 
applications, where the 12-month partnership duration requirement applies to partners 
who are included as a secondary applicant. For example, where a foreign couple has 
been living together for 10 months when they apply for residence under the Skil ed 
Migrant Category (SMC); instead of removing the secondary applicant from the main 
application and requiring a separate residence application later under partnership, he or 
she can get a ‘partnership deferral’ until the 12 months is met, and eventual y get 
residence based on the original SMC application.  
30 
Unlike partners of New Zealanders, the cost of removing the partnership deferral for 
partners of SMC would be high. Delaying the SMC application until the partnership 
requirement is met may not be possible for the principal applicant. This would require 
making a separate residence application under the Partnership Category (with the now-
resident partner) a few months after the SMC application, adding costs and complexity. 
In some cases a new character check and medical certificate may be required. The 
partnership deferral option under the SMC provides a facilitative pathway for these 
applicants, and I do not propose to change it.  
under the  
Proposal four: removing the seven-year limit when considering prior domestic violence or 
sexual offences of New Zealand partners wishing to support partnership visa applications 
31 
Partnership visa applications include character requirements for the New Zealand 
partner supporting the application.  They must not, in the seven years prior to the date of 
the application:  
a 
have been convicted of any domestic violence or sexual offence (unless granted 
a character waiver), nor 
b 
have been the perpetrator of an incident of domestic violence which resulted in 
Released 
the grant of a resident visa to a former partner under the Victims of Domestic 
Violence category.   
32 
They are required to submit a police certificate from every country in which they have 
lived for at least 12 months in the seven years prior to their partner’s application being 
submitted.  
33 
A review of partnership policies highlighted that the time limit on this requirement offers 
Official Information Act 1982
only limited protection for foreign partners and their children, who have often left their 
families, friends and support networks behind. In order to bolster the protection of 
women and children in vulnerable situations, and prevent potential y abusive New 
Zealanders from supporting partnership applications, I propose to remove the seven-
year limit on the character requirements for New Zealand partners. 
34 
The immediate impact of this proposal wil  be to require police certificates from New 
Zealand partners from every country in which they have lived for at least 12 months 
7 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
since turning 18. This is a stronger requirement than for visa applicants themselves,4 
and reflects the Government’s commitment to preventing family violence.  
35 
A little over 8,000 resident visas, and 14,000 to 15,000 temporary entry visas, are 
granted under partnership categories every year. For some older partners who lived 
overseas in their younger years, this could make supporting an application more 
complicated and more demanding in terms of paperwork required. This negative impact 
is minor when compared with the overal  benefit of the proposal.  
36 
New Zealand partners with older convictions (not currently captured by the seven-year 
policy) may no longer be able to support partnership applications. This is the intent of the 
proposed policy change.  
37 
The impact on affected New Zealand partners is mitigated by the fol owing: 
a 
existing immigration instructions for dealing with situations where a police 
certificate may not be available 
b 
protection under the Criminal Records (Clean Slate) Act 2004, meaning INZ 
cannot request disclosure of convictions covered by this legislation 
c 
eligibility for a character waiver under existing policy, meaning immigration 
officers must consider the applicability of a character waiver, giving regard to the 
nature of the offending and surrounding circumstances of the application. The 
length of time since the offending occurred wil  natural y form part of the character 
waiver consideration, and  
under the  
d 
general fairness and natural justice requirements in immigration decisions. 
Proposal five: providing a pathway to residence for some long-term partners of New Zealanders 
where the relationship has broken down and the family includes a child or children 
38 
Partners of New Zealand residents and citizens must be living with their New Zealand 
partner in a genuine and stable relationship for at least 12 months in order to apply for 
residence under the Partnership Category. Partners living with a New Zealander 
overseas can apply before coming to New Zealand and, if that relationship is long-term 
(defined as five years or more), can be granted a Permanent Resident Visa 
Released 
immediately.5 
39 
Twelve months is a minimum requirement and some foreign partners may decide not to 
apply for residence immediately when eligible. Foreign partners who only intend a 
temporary stay or who are uncertain about applying for residence can get work visas for 
up to two years.6 
Official Information Act 1982
40 
When a long-term relationship breaks down after a family moves to New Zealand but 
before the foreign partner applies for and gets residence, foreign partners can find 
                                                           
4 Temporary entry visa applicants must provide police certificates from every country where they have lived for five years or more, since 
turning 17 years old. Resident visa applicants must provide police certificates from every country where they have lived for 12 months or 
more, over the previous ten years.  
5 Applicants who do not meet the ‘long term’ overseas requirement are granted a Resident Visa and must wait two years to qualify for a 
Permanent Resident Visa. 
6 Foreign partners of New Zealand residents and citizens who intend to stay in New Zealand for more than two years are expected to 
apply for residence before the end of this two-year period.  
8 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
themselves with no alternative avenue to stay in New Zealand.7 This is particularly 
difficult when the family includes a New Zealand child or children who would stay behind 
in New Zealand.  
41 
I propose to create a pathway for these (now former) partners who had been in a long-
term relationship to get residence to stay in New Zealand. This new resident visa, under 
the existing Family Category, wil  be available to people who: 
a 
are in New Zealand at the time they make the application 
b 
had been, prior to the break-up, living in a genuine and stable partnership with a 
New Zealand resident or citizen for at least five years, and  
c 
have a New Zealand resident or citizen child or children with their former New 
Zealand partner, and that child (or at least one of the children) meets the existing 
definition of ‘dependent child’ under residence instructions and is habitual y 
resident in New Zealand.  
42 
Generic residence health and character criteria wil  apply.  Applications under this policy 
wil  not count toward the limits on the number of partners and timeframes between 
applications that apply to supporting visas under Partnership policy.  
43 
I recommend extending character requirements for applicants under this policy to 
specifical y cover family violence.  There is a smal  risk that New Zealand partners 
escaping a situation of family violence may be further victimised if their abusive foreign 
partner is al owed to stay under this new visa category. Standard character requirements 
under the  
rely on actual convictions and are not sufficient to manage this risk.8 Details of the 
extended character requirements wil  be developed through operational policy and are 
subject to approval by the Minister of Immigration. 
44 
Limiting the visa to people who had been in long-term relationships wil  mitigate the risk 
of creating a perverse incentive for people to enter partnerships and have children for 
the purpose of getting residence through this new category. This risk is considered very 
smal  under the proposed settings.  
45 
The impact of introducing this policy is expected to be smal  in terms of numbers but 
significantly positive for the families affected. The application fee and immigration levy 
Released 
wil  be the same as for other Family Category residence policies, namely $970 (fee) and 
$280 (levy). 
Low risk visitors 
46 
New Zealand has a number of special visitor visa categories for people who do some 
form of work while in New Zealand, but who are here for very short periods of time for 
specialised engagements, or whose work is incidental to their visit to New Zealand, and 
Official Information Act 1982
whose presence benefits New Zealand. Examples include sports people, their support 
                                                           
7 This excludes situations where the relationship breaks down because of domestic violence against the foreign partner. In such cases, 
the foreign partner can apply under existing policies for Victims of Domestic Violence (for both temporary and residence visas). These 
policies have no minimum relationship duration requirement, and focus instead on the intention to seek residence on the basis of 
partnership. They provide for operational flexibility in establishing evidence of the partnership and of the domestic violence. Applications 
are assessed by specially trained immigration of icers trained to deal with victims of domestic violence. 
8 Only a small proportion of domestic violence complaints to police lead to actual convictions. In domestic violence situations involving a 
foreign partner as the perpetrator, it is conceivable that in the absence of other criminal behaviour the violent partner would meet 
character requirements.  
9 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
staff and media coming for sports events and tournaments, musicians and performers 
coming for festivals or with certain music promoters, and visiting academics. 
47 
Proposals six and seven are for new or improved special visitor visa categories for 
groups of people who may work in New Zealand. They are considered to be low-risk 
both in terms of overstaying and in terms of displacing New Zealand workers. 
Proposal six: allowing international tourism tour escorts to enter New Zealand as visitors 
48 
Overseas tour groups coming to New Zealand often do so accompanied by a tour 
escort. The primary role of tour escorts’ is providing pastoral care, translation and 
organisation for the group. They work for an overseas employer, and many who are from 
visa-waiver countries arrive as visitors. However, they do official y require work visas to 
conduct their duties while in New Zealand. Those who arrive as visitors run the risk of 
being detained and questioned at the border and leaving their tour group without support 
on arrival. Those who apply for the required work visa face an additional chal enge as 
there is no specific visa category that easily applies to them. 
49 
Tour groups contribute to New Zealand’s tourism industry. In a June 2015 survey,9 
inbound tour operators (New Zealand companies facilitating tour groups travel within 
New Zealand) indicated that tour groups accounted for 55 per cent of the sector’s 
estimated $496 mil ion annual revenue, with a strong growth outlook for the next three 
years.  
50 
I propose to better facilitate tour groups visiting New Zealand by al owing tour escorts to 
under the  
travel as visitors. This wil  mean easier visa applications for those from visa-required 
countries, and visa-free travel for those from visa-waiver countries.  
51 
I propose that ‘tour escort’ be defined here as a person who:  
a 
arrives, leaves, and travels within New Zealand with a tour group, and 
b 
resides offshore and is employed by an employer outside New Zealand (for 
example, an overseas travel agent). 
52 
This proposal is low risk. Tour escorts are not considered to pose a risk of displacing 
New Zealand workers in the tourism industry – they arrive and leave New Zealand with 
Released 
their tour group(s), and when in New Zealand wil  usual y arrange for local tour guides to 
manage specific activities and provide in-depth local knowledge. The nature of their work 
also puts them at low risk of overstaying.  
Proposal seven: expanding the visitor visas for approved arts or music festivals and for high-
end music acts, to all short-term live performers 
Official Information Act 1982
53 
INZ has a suite of visa policies for entertainment industry workers: 
a 
two categories of visitor visas, for entertainers coming as part of approved 
festivals and for high-end music acts coming to tour with approved music 
promoters, and 
                                                           
9 Auckland Tourism, Events and Economic Development (ATEED) Inbound Tour Operator Survey, Angus & Associates for Auckland 
Tourism, Events and Economic Development, June 2015 
10 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
b 
work visas under Specific Purpose category for entertainers coming for private or 
public performances (not covered by (a) above) or to work on film or video 
productions in New Zealand. 
54 
Visitor visas for high-end music acts were introduced in 2014 [EGI Min (14) 14/11] 
fol owing a review of policies for entertainers and representations from music promoters. 
The majority of those who come under the policy are from visa-waiver countries. Based 
on a sample of 500 tours/groups10 from the start of 2016, the workers stayed an average 
of six days in New Zealand.  
55 
This arrangement has been working wel  and has received positive feedback from 
promoters, who have asked that it be extended to include comedy acts and family 
entertainment. These acts can already come with visitor visas if they are part of a 
festival, but must otherwise apply for work visas under the Specific Purpose – 
Performing Artists, Entertainers and Entertainment Industry Workers policy. They are 
likely to be exempt from the labour market test because of their short stay (it is not 
required for stays of less than 14 days). According to the 2014 review, 91 per cent of 
work visas for entertainers fel  under the 14-day exemption. Allowing a wider range of 
live acts to come with a visitor visa instead of a work visa would be unlikely to impact on 
labour market opportunities for New Zealanders.  
56 
I propose that the High-End Acts policy be extended to al ow a wider range of live acts. 
This would add acts such as comedy performers, family entertainment, international 
circus, bal et, and theatre companies. The requirement to come to New Zealand with an 
approved promoter would stil  apply, providing INZ with oversight. 
under the  
Business residence stream 
Proposal eight: expanding character requirements for all applicants under the Business stream 
to ensure compliance with employment and immigration law  
57 
Applicants for residence under the Business stream (an Entrepreneur category, and two 
Investor categories) are subject to the generic character test set out in the Immigration 
Act 2009 and residence immigration instructions. An additional test applies to 
Entrepreneur applications, whereby the business on which the application is based must 
comply with al  relevant New Zealand employment and immigration law. This test only 
Released 
applies to the business used in the application, not to any other business the applicant 
may be involved with, nor to any business in which an Investor category applicant may 
be involved.  
58 
In light of the Government’s efforts to strengthen the enforcement of employment 
standards and protect employees – including changes made in 2016 to the Employment 
Relations Act 2000, and the new provisions to protect migrants from exploitation in the 
Immigration Act 2009 introduced in 2015 – the current character requirements for 
Official Information Act 1982
Entrepreneur and Investor applicants appear insufficient. I propose an overarching ‘fit 
and proper’ character requirement for applications made under any category in the 
Business stream, to ensure a greater degree of accountability for applicants’ compliance 
with employment, immigration and tax law. 
                                                           
10 Approved promoters regularly advise INZ of incoming tours, with information on nationalities, main act, numbers of people in the tour, 
and itinerary/planned dates in New Zealand. 
11 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
59 
I propose that the breadth of accountability be aligned with the new employment 
standards and apply to ‘officers’ of a company, being directors and other individuals who 
occupy positions where they exercise significant influence over the management or 
administration of the business.  
60 
The impact on applicants is expected to be smal . Additional requirements for applicants 
could include making a declaration of good character and, in some instances, providing 
additional information if requested by INZ. The additional checks by INZ are not 
expected to affect the cost of an application under these categories. 
Regulatory changes 
61 
Five regulatory changes are proposed as part of this paper including a minor 
amendment to reflect the proposed change to the employer accreditation duration as set 
out in proposal one under paragraph 18.  
Proposal nine: removing the regulatory requirement to provide a passport or certificate of 
identity in order for a visa application to be legally made. 
62 
Regulations 5(2)(d)(i) and 10(2)(e)(i) of the Immigration (Visa, Entry Permission, and 
Related Matters) Regulations 2010 require applicants to submit identity documents at 
the time they lodge their visa applications (other than at an immigration control area): 
a 
their passport or certificate of identity 
b 
their birth certificate (original or a certified copy), or  
under the  
c 
other identity document (or a certified copy). 
63 
The flexibility to provide originals or certified copies of the birth certificate or other 
identity document does not extend to passports or certificates of identity, when in fact 
there is no need for INZ to see the original passports when the application is lodged. 
With the ability to grant electronic visas, there are some circumstances where a physical 
passport is not required at any point during the processing of a visa application. 
64 
I propose to change these regulations to al ow a certified copy of the passport or 
certificate of identity to be provided. This wil  provide flexibility and convenience for 
Released 
applicants and avoid INZ offices having to return passports by post after some 
applications are lodged.  
Proposal ten: ensuring that the immigration levy is payable on al  ‘first residence applications’, 
whether the application leads to a resident visa or a permanent resident visa 
65 
The immigration levy was introduced in December 2015 to replace the migrant levy. The 
Official Information Act 1982
migrant levy had been applied to successful residence applicants, as a prerequisite to 
the new visa being endorsed in the applicants’ passports, and used for settlement-
related services and immigration research. The immigration levy now applies to all 
substantive visa applications (successful or not), at the time of application, and is used 
for a wider range of immigration-related services for which a fee is not appropriate.  
66 
Applicants subject to the levy are explicitly listed in Schedule 6 of the Immigration (Visa, 
Entry Permission, and Related Matters) Regulations 2010. The list is exclusive. It 
includes applicants for a ‘resident visa’ under a variety of categories, but not applicants 
12 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
for a ‘permanent resident visa’ (PRV) – reflecting the fact that PRVs are not usual y 
‘substantive’ visa applications, but fol ow on from a resident visa application after two or 
more years.11 
67 
This is problematic for the few visa categories where applicants may be immediately 
eligible for a PRV without first holding a resident visa: 
a 
Partnership Category – where the period of partnership is longer than five years 
and the couple are living overseas at the time of the application, the foreign 
partner can get a PRV immediately 
b 
Talent (Accredited Employer) category (Residence-from-Work) – where the 
applicant meets a higher annual salary threshold ($90,000 per annum instead of 
the standard $55,000 per annum) they can get a PRV immediately, 
c 
Global Impact Visas – though this policy is not yet implemented, it is intended that 
applicants who meet the residence requirements wil  be eligible for a PRV 
immediately. 
68 
Applicants under the Partnership Category and Talent (Accredited Employer) pay their 
immigration levy when they lodge their substantive resident visa application, but that levy 
amount must be refunded if they meet the special requirements and get an immediate 
PRV. This does not align with the intention that substantive residence applications would 
attract the levy regardless of the type of visa granted. It also introduces a different cost 
for the same application. The immigration levy for Partnership Category applications is 
under the  
$280 and for Talent (Accredited Employer), $580. 
69 
I propose that the Immigration (Visa, Entry Permission, and Related Matters) 
Regulations 2010 be amended to ensure that al  substantive residence applications be 
subject to the immigration levy, while making sure that PRV and second or subsequent 
resident visa applications are exempted where they fol ow a resident visa. 
Proposal eleven: preventing circumvention of immigration policy health requirements 
70 
The immigration system regulates the entry of foreign nationals through the 
comprehensive assessment of visa applications. One reason for this is to protect New 
Zealand from significant costs imposed on publicly-funded services, including healthcare 
Released 
and special education services. A resident visa can only be approved in its entirety if al  
family applicants included in the same application meet health and character 
requirements or a good reason exists to waive those requirements.  
71 
Some dependent partners and children with high cost healthcare needs who are in New 
Zealand on temporary visas are being excluded or removed from their family’s residence 
applications in an attempt to circumvent immigration health assessment requirements. 
Official Information Act 1982
The intention is to al ow the rest of the family to be granted residence in the belief, that 
when a subsequent residence application is made, the independent appeal process can 
then be used to gain residence for the excluded partner or child. This means that the 
health needs of a dependent person cannot be assessed by INZ for the purpose of 
determining a family visa application. 
                                                           
11 Second and subsequent resident visa applications, which allow applicants who are not elig ble for a PRV to still maintain their resident 
status if they travel, are also not included in the list at Schedule 6 of the Immigration (Visa, Entry Permission, and Related Mat ers) 
Regulations 2010.  
13 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
72 
While numbers are smal , circumvention of health requirements by not disclosing 
dependants’ health or education needs undermines the integrity of the immigration 
system. To address this issue, I propose to amend the Immigration (Visa, Entry 
Permission, and Related Matters) Regulations 2010 to require that al  dependants must 
be included in a residence application (or not removed while the application is being 
processed) where they hold a temporary entry visa linked to the principal applicant’s 
current visa. Only where a change in circumstances during the course of an application 
makes a dependant ineligible for inclusion (for example divorce, separation or death), 
would removal be permitted.  
73 
The proposed change wil  al ow INZ to enforce health policy requirements, thereby 
strengthening the integrity of the immigration system. The entire family can be assessed 
as a single unit and INZ can balance the economic contribution of the family against the 
potential costs to New Zealand when deciding whether or not to grant residence. It wil  
also reduce the number of unlawful dependent children in New Zealand who receive 
special needs education funding and health services.  
74 
The proposal wil  also prevent the removal of dependent family members from residence 
visa applications in order to circumvent character requirements, although no evidence 
exists to suggest this is a problem.   
75 
Amending the Immigration (Visa, Entry Permission, and Related Matters) Regulations 
2010 is the only way to achieve this as immigration instructions cannot be used to set 
rules relating to the making or lodging of an application (including the withdrawal of an 
application).  
under the  
Proposal twelve: updating the provision of passenger information requirements 
76 
To protect and maintain the integrity of the New Zealand border, INZ, along with the New 
Zealand Customs Service (Customs), col ects passenger name record information from 
airlines flying into New Zealand (known as PNR data). PNR data is used to run pre-
travel risk assessments on passengers both to identify high risk passengers, and 
facilitate the efficient flow of low risk passengers through international airports. The 
Ministry of Primary Industries (MPI) also receives PNR information provided to it by 
Customs.  Released 
77 
The specific information col ected is specified in international standards and reflected in 
immigration regulations. The International Civil Aviation Organisation (ICAO) has 
updated the PNR standard to provide a consistent approach to the provision of PNR 
data by airlines to al  governments that require this information. The New Zealand border 
agencies are updating the information provision requirements to align with the new ICAO 
standards.   
78 
The New Zealand border agencies (INZ, Customs, and MPI) have adopted the principle 
Official Information Act 1982
from the ICAO guidelines that where airlines do not already col ect or hold a specific 
data element or elements, the airline is not required to provide that data. Where an 
airline is unable to provide a specific data element or elements, the Immigration Act 
2009 (the Act) al ows for an exemption to be agreed in writing with the airline.  
79 
Cabinet has agreed to amend Customs legislation to align the Customs and Excise Act 
1996 with the updated ICAO standard (EGI-15-MIN-0064.01: Customs and Excise Act 
Review: Biometric and Passenger Name Record Information (Paper 3)). 
14 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
80 
To ensure alignment of the immigration regulations with the new international standards 
and maintain the integrity of New Zealand’s border controls, I propose that regulation 6 
of the Immigration (Carriers’ Information Obligations) Regulations 2010 be updated.  
Implementation 
81 
The maximum age requirements for Long Term Skil  Shortage List change (proposal 
two), the expanding existing visitor visa provisions change (proposal seven), and the 
character requirements for al  applicants under the Business Stream change (proposal 
eight), are planned for implementation in November 2016. Implementation of the 
remaining proposals is planned for April 2017. 
Consultation 
82 
The fol owing government agencies were consulted and their views taken into account in 
the drafting of this paper: the Treasury; the Ministries of Justice and Social 
Development, and Inland Revenue, particularly on proposals five and eleven; the 
Ministry for Culture and Heritage, and Creative New Zealand, particularly on proposal 
seven; the Ministries of Education, Foreign Affairs and Trade, Health, Pacific Affairs, and 
the Office for Disability Issues particularly on proposal eleven; the Ministry for Primary 
Industries, the Ministry of Transport, the New Zealand Customs Service, and the New 
Zealand Police, particularly on proposal twelve. The Department of Prime Minister and 
Cabinet has been informed. The New Zealand Music Commission has also been 
consulted in regards to proposal seven.  under the  
83 
In respect of proposal twelve, the Border Agencies, during the development of the 
Customs Cabinet paper, ful y consulted airlines and relevant stakeholders about the 
proposed change to reflect the new ICAO standard and recommended practice for PNR 
in legislation. The Board of Airline Representatives of New Zealand agreed with the 
approach while noting, given the sensitivities of the personal information being provided, 
that particular protection of this information is required. Customs is drafting a Privacy 
Impact Assessment that details the measures being undertaken to safeguard the 
passenger information being provided. 
Financial Implications  
Released 
84 
The proposals in this paper are fiscal y neutral to the Crown. Any additional fees 
proposed would be met by applicants and volume changes managed through the 
memorandum account, baseline updates and future fee levy reviews. 
Human Rights Implications 
85 
The proposals in this paper are consistent with the New Zealand Bill of Rights Act 1990 
and the Human Rights Act 1993.   
Official Information Act 1982
86 
Proposal eleven ensures that proper account can be made of al  visa applicants’ health 
and character. Section 22 of the Act provides for such assessment, and the proposal 
changes neither the content of the substantive health and character tests nor the way 
those tests are applied. More generally, section 392 of the Act “recognises that 
immigration mat ers inherently involve different treatment on the basis of personal 
characteristics” and section 45(1) provides that “no person is entitled to a visa as of 
right”.  
15 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
Legislative Implications 
87 
Changes to the Immigration (Visa, Entry Permission, and Related Matters) Regulations 
2010 wil  be required to implement proposals one (amending the duration of 
accreditation periods), nine (to al ow certified copies of passports), ten (to ensure the 
immigration levy applies as intended to al  substantive residence applications), and 
eleven (include al  dependent family members who hold temporary entry visas linked to 
the principal applicant in a residence visa application).  
88 
The proposal (proposal twelve) to align with the new International Civil Aviation 
Organisation PNR data standard would require an update to the Immigration (Carriers’ 
Information Obligations) Regulations 2010. 
Regulatory Impact Analysis 
89 
A Regulatory Impact Statement (RIS) is not required for proposals one, nine, ten, and 
twelve on the basis that they are of a minor and technical nature. 
90 
MBIE has prepared a RIS relating to the proposed amendment to application 
requirements for residence class visas (proposal eleven). The MBIE Regulatory Impact 
Analysis Review Panel has reviewed the attached RIS and considers that the 
information and analysis summarised in the RIS meets the criteria necessary for 
Ministers to fairly compare the available policy options and take informed decisions on 
the proposals in this paper.  
under the  
Publicity  
91 
A communications strategy wil  be prepared by MBIE, as part of the development of 
operational policy to implement the changes. I also propose that this Cabinet paper be 
proactively released on the MBIE website. 
92 
Proposal seven, to extend visitor visas to al  foreign national live acts coming to New 
Zealand with an approved promoter, may attract negative publicity from entertainment 
workers’ unions for not having been consulted. The unions have opposed all changes to 
policies for entertainment workers since 2012. The 2014 review of policies for 
entertainment industry workers (mentioned at paragraph 54 above) specifical y 
investigated concerns raised by the unions and found them to be unfounded. 
Released 
 
Recommendations  
The Minister of Immigration recommends that the Committee: 
1 
note that the changes proposed in this paper address irritants within the immigration 
system identified by the Ministry of Business, Innovation and Employment and wil  either 
Official Information Act 1982
be beneficial to users, or have only minor impacts on the immigration system 
Proposal one: extending the duration of employer accreditation under the Talent (Accredited 
Employer) policy 
2 
note that the Talent (Accredited Employer) policy, introduced in 2002 [DEV Min (01) 
19/6], al ows employers accredited by Immigration New Zealand to more easily hire 
foreign workers, with a simple and fast work visa process and a pathway to residence; 
16 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

link to page 17 IN CONFIDENCE  
3 
note that employer accreditation under the Talent (Accredited Employer) policy is valid 
for 12 months and renewable annual y, and that approval rates for renewal applications 
are consistently extremely high (99 per cent in the last two years); 
4 
agree to extend the duration of employer accreditation under the Talent (Accredited 
Employer) policy to: 
a 
an initial accreditation period of up to two years, and 
b 
renewal accreditation periods of up to five years; 
5 
agree that any fiscal y-neutral changes to the Immigration Services appropriation arising 
from this change wil  be reflected in future Baseline Updates (where material); 
6 
agree that Immigration New Zealand develop an audit programme for accredited 
employers under the longer accreditation timeframes specified at recommendation 4; 
7 
agree that Immigration New Zealand can rescind an employer’s accreditation under the 
Talent (Accredited Employer) policy without requiring the consent of the Minister of 
Immigration, in line with other accreditation policies;  
8 
agree that the Immigration (Visa, Entry Permission, and Related Matters) Regulations 
2010 be amended to adjust the accreditation periods to accord with the policy detailed in 
recommendation 4; 
under the  
Proposal two: aligning the maximum age requirement for Long Term Skill Shortage List policy 
with the maximum age requirement of other Work-to-Residence policies 
9 
agree that the maximum age requirement for the Long Term Skil  Shortage List policy 
(55 years) be applied at the work visa stage (instead of the residence visa stage it 
currently is), to align with other Work-to-Residence policies; 
Proposal three: discontinuing the ‘partnership deferral’ policy for applications for residence 
under the Partnership category 
10 
note that a seldom used Partnership deferral policy al ows INZ to defer residence 
applications made by partners of New Zealand citizens or residents who do not meet the 
Released 
minimum partnership duration requirement (living together for 12 months), and al ows 
partners to apply for a temporary entry visa for the time needed to meet the minimum 
partnership duration; 
11 
note that discontinuing the Partnership deferral policy would reinforce the importance of 
meeting the minimum requirements prior to applying for a residence visa, and that it 
would not impose additional costs for partners of New Zealand citizens and residents in 
Official Information Act 1982
terms of applying for a separate temporary entry visa; 
12 
note that the Partnership deferral policy is also sometimes used for applications for 
residence under the Skil ed Migrant Category when the principal and the secondary 
applicant do not meet the minimum partnership duration requirement, and that 
discontinuing the policy for these applicants would impose significant costs associated 
with making a separate residence application under partnership in the future; 
13 
agree to discontinue the Partnership deferral policy, for applications for residence under 
the Partnership Category (for partners of New Zealand citizens or residents) only; 
17 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

link to page 18 IN CONFIDENCE  
Proposal four: removing the seven-year limit when considering prior domestic violence or 
sexual offences of New Zealand partners wishing to support partnership visa applications 
14 
note that in order to support a partnership visa, New Zealand citizens or residents must 
not, in the seven years prior to the date of the application: 
a 
have been convicted of any domestic violence or sexual offence, nor 
b 
have been the perpetrator of an incident of domestic violence which resulted in 
the granting of a resident visa to a former partner under the Victims of Domestic 
Violence category; 
15 
note that where a partner has a conviction captured by the character requirements, the 
immigration officer must consider the applicability of a character waiver, giving regard to 
the nature of the offending and surrounding circumstances of the application, and 
applying the principles of fairness and natural justice; 
16 
note that a review of partnership policies highlighted that the seven-year limit on the 
character requirement for supporting partners does not offer sufficient protection for 
foreign partners and their children, in preventing New Zealanders with a history of 
domestic abuse or sexual violence from supporting partnership applications; 
17 
agree to remove the seven-year limit on the character requirements for New Zealand 
partners detailed at recommendation 14; under the  
Proposal five: providing a pathway to residence for some long-term partners of New Zealanders 
where the relationship has broken down and the family includes a child or children 
18 
note that partners of New Zealand residents or citizens are eligible to apply for 
residence under Partnership Category once they have been living together with their 
New Zealand partner in a genuine and stable partnership for at least 12 months; 
19 
note that long-term partners of New Zealanders may be left with no pathway to remain 
in New Zealand with their children, if their relationship breaks down before they have 
been granted residence under Partnership Category; 
20 
Released 
agree to a new resident visa, under Family Category, for long-term partners of New 
Zealanders, where the relationship has broken down and the family includes a child or 
children; 
21 
agree that the new category be available to applicants who  
a 
are in New Zealand at the time they make the application 
Official Information Act 1982
b 
had been, prior to the break-up, living in a genuine and stable partnership with a 
New Zealand resident or citizen for at least five years, and 
c 
have a New Zealand resident or citizen child or children with their former New 
Zealand partner, and that child (or at least one of the children) meets the existing 
definition of ‘dependent child’ under residence instructions and is habitual y 
resident in New Zealand; 
22 
agree that character requirements for applicants under this policy include provisions to 
protect the New Zealand child or children and ex-partner from domestic violence; 
18 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
23 
agree that the visa wil  not count toward the restrictions on the number of partners and 
timeframes between applications that apply to supporting visas under the Partnership 
policy; 
24 
agree that applications under this new policy wil  incur a fee of $970 and an immigration 
levy of $280, which are the charges applicable to Family Category residence 
applications; 
25 
note that this change is expected to have no impact on the operating balance because 
costs wil  be covered by the application fee and immigration levy outlined in 
recommendation 24; 
Proposal six: allowing international tourism tour escorts to enter New Zealand as visitors 
26 
note that there are a number of special visitor visa categories for people who do some 
form of work while in New Zealand, but who are here for very short periods of time, for 
specialised engagements, or whose work is incidental to their visit to New Zealand, and 
whose presence benefits New Zealand; 
27 
note that overseas tourist tour groups coming to New Zealand often do so accompanied 
by a tour escort who provides pastoral care, translation and organisation for the group, 
and that these tour escorts are required to hold work visas when coming to New Zealand 
with tour groups; 
28 
agree to al ow tour escorts to come to New Zealand as visitors, defining tour escorts as 
people who: 
under the  
a 
arrive, leave, and travel within New Zealand with a tour group, and 
b 
reside offshore and are employed by an employer outside New Zealand (for 
example, an overseas travel agent); 
Proposal seven: expanding the visitor visas for approved arts or music festivals and for high-
end music acts, to all short-term live performers 
29 
note  that certain entertainment industry workers can come to perform in New Zealand 
with visitor visas where they are part of an approved festival, or are a high-end music act  
Released 
touring with an approved music promoter; 
30 
note that the policy for music acts touring with approved promoters has been working 
wel  and received positive feedback from promoters, who would like to see it extended to 
other live acts, such as comedy and family entertainment; 
31 
agree to extend the policy for high-end acts to other short term live acts who tour New 
Official Information Act 1982
Zealand with approved promoters; 
Proposal eight: expanding character requirements for all applicants under the Business stream 
to ensure compliance with employment and immigration law  
32 
note that applications for residence under the Entrepreneur Category, part of the 
Business Stream, are subject to a special character requirement whereby the business 
on which the application is based must comply with al  relevant New Zealand 
employment and immigration laws; 
19 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

link to page 19 IN CONFIDENCE  
33 
note that the special character requirement made in recommendation 32 only applies to 
the business used for the residence application, not to any other business the applicant 
may be involved with, nor to any business in which applicants under other categories in 
the Business stream may be involved (for example, the Investor Category); 
34 
note that the Government has already deployed a range of changes in efforts to 
strengthen the enforcement of employment standards and protect employees, including 
changes to the Employment Relations Act 2000 and new provisions in the Immigration 
Act 2009 to prevent exploitation of migrant workers; 
35 
agree to introduce an overarching ‘fit and proper’ character requirement for al  
applications made under the Business stream, to increase applicants’ accountability for 
compliance with employment and immigration laws where they are involved in one or 
more businesses in New Zealand (in positions where they exercise significant influence 
over the management or administration of the business); 
Proposal nine: allowing applicants to submit a certified copy of their passport or certificate of 
identity in order for a visa application to be legally made 
36 
note that the Immigration (Visa, Entry Permission, and Related Matters) Regulations 
2010 require visa applicants to submit identity documents at the time they lodge their 
application, and these documents can be original or certified copies, with the exception 
of passports or certificates of identity, which must only be originals; 
37 
note that there is often no need for INZ to see the original passports or certificates of 
under the  
identity when a visa application is lodged; 
38 
agree that the Immigration (Visa, Entry Permission, and Related Matters) Regulations 
2010 be amended to al ow applicants to submit certified copies of al  identity documents, 
including passports and certificates of identity, when lodging visa applications; 
Proposal ten: ensuring that the immigration levy is payable on al  ‘first residence applications’, 
whether the application leads to a resident visa or a Permanent Resident Visa 
39 
note that the immigration levy, introduced in December 2015, is payable at the time of 
application by visa applicants exclusively listed in Schedule 6 of the Immigration (Visa, 
Released 
Entry Permission, and Related Matters) Regulations 2010; 
40 
note that the list in Schedule 6 of the Immigration (Visa, Entry Permission, and Related 
Matters) Regulations 2010 does not include any applicants for a Permanent Resident 
Visa, as those visas do not usual y require a ‘substantive’ visa application but instead 
fol ow on from a resident visa application after two or more years; 
41 
note that the exclusion in recommendation 40 inadvertently excludes applicants making 
Official Information Act 1982
a ‘substantive’ residence application, under categories that can lead to either a resident 
visa or a permanent resident visa, leading to the need for refunds and to different costs 
for applications under the same category; 
42 
agree that the Immigration (Visa, Entry Permission, and Related Matters) Regulations 
2010 be amended to ensure that al  substantive residence applications be subject to the 
immigration levy, while making sure that applications for Permanent Resident Visas (and 
second or subsequent resident visas) are exempted when they fol ow a Resident Visa; 
20 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

IN CONFIDENCE  
Proposal eleven: preventing circumvention of immigration health requirements 
43 
note that the omission from residence applications of dependants who do not meet 
health requirements undermines the integrity of the New Zealand immigration system; 
44 
note that the proposed change wil  al ow Immigration New Zealand to enforce health 
policy requirements, thereby strengthening the integrity of the immigration system; 
45 
agree that Immigration (Visa, Entry Permission, and Related Matters) Regulations 2010 
be amended to ensure all dependants are included in a residence application (or not 
removed while the application is being processed) where they hold a Temporary Entry 
Visa linked to the principal applicant’s current visa; 
46 
invite the Minister of Immigration to issue drafting instructions to the Parliamentary 
Counsel Office for amending the Immigration (Visa, Entry Permission, and Related 
Matters) Regulations 2010 to give effect to recommendations 4 and 8 (accreditation 
period), 38 (al owing certified copies of passports), 42 (immigration levy for substantive 
applications), and 45 (inclusion of dependants in residence applications); 
Proposal twelve: updating the provision of passenger information requirements on airlines  
47 
note that New Zealand is a signatory to the Convention on International Civil Aviation 
(ICAO) and is required to comply with the standards and recommended practices and 
policies adopted by the ICAO, including those which provide for the col ection of 
passenger information from airlines flying into New Zealand; 
under the  
48 
note the col ection of Passenger Name Record (PNR) data is a critical component of 
ensuring New Zealand borders are protected; 
49 
note that ICAO has updated the PNR standard and that existing regulations do not align 
with this new standard;  
50 
agree that the Immigration (Carriers’ Information Obligations) Regulations 2010 be 
updated to align with the new ICAO PNR standard; and 
51 
invite the Minister of Immigration to issue drafting instructions to the Parliamentary 
Council Office to amend the Immigration (Carriers’ Information Obligations) Regulations 
Released 
2010, to ensure alignment with the new ICAO PNR standard. 
 
 
Authorised for lodgement 
 
Official Information Act 1982
 
 
 
Hon Michael Woodhouse 
Minister of Immigration 
21 
 
 
40z5655wee 2019-01-08 12:48:05

---

Office of the Minister of Immigration 
Chair 
Cabinet Economic Development Committee 
RECOGNITION  OF  MARRIAGE  AND  DE  FACTO  RELATIONSHIPS  FOR 
IMMIGRATION PURPOSES 
Proposals 
1.
This  paper  proposes  aligning  the  treatment  of  married  and  de  facto  relationships  for
immigration  purposes  and  adjusting  the  policy  requirements  to  ensure  that  only  those  in  a
genuine and stable relationship with a New Zealand citizen or resident are granted residence
in New Zealand.
Executive Summary 
2.
Immigration  policies  treat  married  and  de  facto  couples  differently  in  that  de  facto
couples  must  be  living  together  for  at  least  two  years  before  the  relationship  will  be
recognised.    Marriages  are  recognised,  however,  as  soon  as  that  legal  status  comes  about.
There is no good reason for maintaining this distinction.  It is proposed that both married and
de facto  couples  be required to  be living together in  a genuine and stable relationship  for at
least 12 months before the relationship is recognised for immigration purposes.
under the  
3.
There  is  also  scope  for  tightening  the  policies  to  reduce  the  potential  for  abuse  and
ensure  that  only  those  in  a  genuine  and  stable  relationship  with  a  New  Zealand  citizen  or
resident are approved for residence. The following policy adjustments are proposed:
 Shifting the onus of proof to the applicant by replacing a requirement for the New Zealand
Immigration  Service  to  accept  a  relationship  as  genuine  unless  there  is  evidence  to  the
contrary and with guidance on the factors that need to be taken into account in determining
whether a relationship is genuine;
 Introducing minimum requirements for the recognition of relationships: that the couple are
aged at least 18 years (or 16 years if there is parental support for the relationship), are not
Released 
close relatives and have met before lodging the application;
 Enabling immigration officers to defer a decision for up to two years; and
 Extending  restrictions  on  sponsorship  so  that  a  newly  sponsored  partner  may  not
themselves sponsor a partner for at  least  five  years, and may only sponsor one partner in
total.
4.
It is proposed that the changes apply to all relevant areas of immigration policy.  This
Official Information Act 1982
would  require  a  minor  amendment  to  the  Immigration  Regulations  1999.    Implementation
costs  of  $0.272  million  (GST  inclusive)  in  2002/03  would  be  met  from  within  Vote:
Immigration baselines.
Current Policy 
5.
Immigration  policy  enables  the  spouses  and  partners  of  New  Zealand  citizens  and
residents to be granted residence in New Zealand if the couple are living together in a genuine
and  stable  relationship,  and  are  either  married  or  have  been  living  together  in  a  de  facto

---

 
 
relationship (opposite or same sex) for at least two years.  In 2001/02, 5456 applications for 
residence  were  approved  under  these  policies,  85%  of  which  related  to  relationships  of 
marriage. 
6. 
The  requirement  to  be  living  together  in  a  genuine  and  stable  relationship,  for  at  least 
two  years  in  the  case  of  de  facto  couples,  is  applied  to  other  relevant  areas  of  immigration 
policy, including assessments of: 
 
Who  is  considered  part  of  a  family  unit  applying  for  residence  under  other  categories 
(for example, the General Skills Category); 
 
Who may be granted a visa to accompany a student or work visa holder as their spouse 
or partner; and 
 
Who  is  eligible  for  a  work  visa  on  the  basis  of  being  the  spouse  or  partner  of  a  New 
Zealand citizen or resident. 
7. 
Similar policy requirements are also applied to decisions on who may be granted a visa 
on the basis of their intention to marry a New Zealand citizen or resident. 
Problem Definition 
8. 
There are two problems with current marriage and de facto immigration policies: 
(a)  The policies differentiate on the basis of marital status; and 
(b)  The policies are not sufficiently robust to ensure that only those in a genuine and stable 
relationship with a New Zealand citizen or resident are approved for residence under the 
policies. 
under the  
Differentiation on the basis of marital status 
9. 
The policies treat married and de facto couples differently in that the latter are required 
to demonstrate that they have been living together in a genuine and stable relationship for at 
least two years, whereas married couples are required to demonstrate only that they are living 
together  in  a  genuine  and  stable  relationship.    The  Human  Rights  Commission  noted  this 
distinction in the context of the Consistency 2000 project and recommended that “standards to 
establish the genuineness of a relationship should take this into account to avoid marital status 
discrimination”.1    The  Immigration  Act  expressly  recognises  the  potentially  discriminatory 
nature of immigration decisions  and removes the ability of persons to  challenge them under 
Released 
the Human Rights Act 1993.  However, there must still be a good reason for maintaining any 
distinctions arising from those decisions. 
Potential for abuse of policies 
10.  The  policies  require  that  applicants  be  living  together  in  a  genuine  and  stable 
relationship with a New Zealand citizen or resident.  However, the policies also state that the 
New  Zealand  Immigration  Service  must  accept  a  relationship  as  genuine,  unless  there  is 
Official Information Act 1982
evidence  to  the  contrary.    In  practice  this  makes  it  very  difficult  for  a  visa  or  immigration 
officer  to  decline  an  application,  even  where  an  officer  has  reason  to  believe  that  the 
relationship  is  not  genuine  and  has  been  entered  into  with  the  sole  purpose  of  gaining 
residence  in  New  Zealand.    Furthermore,  existing  restrictions  on  a  New  Zealand  citizen  or 
resident sponsoring more than one partner within five years are not mirrored for the partners 
who have been sponsored.  Immigration officers report that, in some cases, the new resident is 
                                                 
1 Human Rights Commission (1998) Consistency 2000, Report to the Minister of Justice pursuant to Section 
5(l)(k) of the Human Rights Act 1993, Instances of Conflict & Infringement document, p 39 
 
2 

---

 
 
promptly  divorcing  their  New  Zealand  spouse  and  attempting  to  sponsor  a  new  (often  a 
previous) partner from overseas. 
11.  The extent to which the policies are being abused is not known.  There is some evidence 
to suggest that applications from some areas, for example Pakistan, Thailand, Cambodia and 
some parts of India, pose greater risks than others.  However, because there is no requirement 
to  check  that  applicants  are  in  fact  living  with  their  partner  in  a  marriage  or  de  facto 
relationship after arrival in New Zealand, it is not possible to quantify the problem. 
Comment 
Alignment of marriage and de facto relationships 
12.  Officials are of the view that marriages and de facto relationships should be treated on 
the  same  basis,  in  that  it  is  the  existence  of  a  genuine  and  stable  relationship  with  a  New 
Zealand  citizen  or  resident  that  is  relevant,  not  their  legal  marital  status.  Aligning  the 
recognition  of  marriage  and  de  facto  relationships  for  immigration  purposes  would  be 
consistent  with  a  Cabinet  decision  of  3  September  2001,  agreeing  in  principle  that  neutral 
laws  on  relationships,  whether  married,  de  facto  or  same-sex,  should  be  applied  across  the 
board [CAB Min (01) 27/14 refers]. 
13.  The marriage and de facto policies can be aligned by either removing the requirement 
for  de  facto  couples  to  have  lived  together  for  a  period  of  time  or  imposing  a  time 
requirement on married couples.  Officials recommend that married and de facto couples both 
be required to have been living together for a specified period of time.  This would assist in 
under the  
reducing  the  potential  for  abuse,  as  all  applicants  would  be  required  to  demonstrate  some 
level of ongoing commitment to the relationship, and would discourage applications that are 
unable to be properly assessed because of the short duration of the relationship.  
14.  It is proposed that that the required period of time be set at twelve months.  This would 
strike  an  appropriate  balance  between,  on  the  one  hand,  discouraging  relationships  of 
convenience  and  enabling  immigration  officers  to  make  an  informed  assessment  about  the 
genuineness  of  the  relationship  and,  on  the  other,  ensuring  that  the  time  requirement  is  not 
unnecessarily onerous for genuine applicants.  As under current policy, there would be scope 
for the applicant to be issued with a temporary permit where there are compelling reasons for 
them  to  be  in  New  Zealand  with  their  partner.    However,  a  temporary  permit  would  not  be 
Released 
issued automatically and would be considered on a case-by-case basis. 
Reducing the potential for abuse 
15.  As noted above, the New Zealand Immigration Service does not have good information 
on the extent to which the marriage and de facto policies are being abused.  However, there 
are some areas of the policies that are clearly problematic and can be improved. 
Shift the onus of proof to the applicant 
Official Information Act 1982
16.  The main barrier to  good decision-making under the marriage and de  facto  policies is 
the requirement for the New Zealand Immigration Service to accept a relationship as genuine 
unless  there  is  evidence  to  the  contrary.    While  in  theory  the  requirement  provides  some 
protection  against  arbitrary  decision-making,  in  practice  it  is  very  difficult  for  immigration 
officers  to  obtain  evidence  that  a  relationship  is  not  genuine,  despite  having  very  strong 
reason  to  believe  that  it  is  not.    It  is  recommended  that  this  requirement  be  removed  and 
replaced with guidance on the factors that need to be taken into account in assessing whether 
or not a relationship is genuine.  
 
3 

---

 
 
17.  The  sorts  of  factors  that  would  be  taken  into  account  would  be  consistent  with  the 
factors  listed  in  section  2D(2)  of  the  Property  (Relationships)  Act  1976,  which  relates  to 
whether two people are living together as a couple.  For example, they would include but not 
be limited to: 
  The duration of the relationship; 
  The nature and extent of common residence; 
  Whether or not a sexual relationship exists; 
  The  degree  of  financial  dependence  or  interdependence,  and  any  arrangements  for 
financial support, between the parties; 
  The ownership, use, and acquisition of property; 
  The degree of commitment to a shared life; 
  The care and support of children; 
  The performance of household duties; and 
  The reputation and public aspects of the relationship. 
18.  This proposal would shift the onus of proof to the applicant, as is the case with all other 
areas  of  immigration  policy.    The  nature  of  relationships  means  that  the  decision  will 
ultimately rest on the judgement of the immigration officer assessing the application.  Setting 
out  the factors to  be taken into  account  would ensure that there is  a firm basis for decision-
making and would provide guidance to applicants about the type of evidence that is likely to 
be required.  Applicants would continue to have recourse to the Residence Appeal Authority. 
Introduce minimum requirements for the recognition of relationships 
19.  As a policy principle, New Zealand legislation should be the framework within which 
under the  
relationships  are  assessed  for  the  purposes  of  immigration  policy.    While  policy  should  be 
sufficiently  flexible  to  meet  the  different  cultural  needs  of  New  Zealand  residents,  the 
standards applied should be consistent with New Zealand law.  The policy already states that 
a genuine relationship is one that is “entered into with the intention of being maintained on a 
long-term  and  exclusive  basis”.    It  is  recommended  that  the  following  additional  minimum 
requirements be introduced for the recognition of relationships: 
(a)  The parties to the relationship are aged at least 18 years of age, or at least 16 years if 
there is parental support for the relationship.  
The Marriage Act 1955 requires people to be at least 20 years of age to marry (or 16 if 
Released 
they have parental consent).  However, the age at which guardianship ceases is likely to 
be reduced from 20 years to 18 years, or 16 years where the young person is married or 
in a de facto relationship and there is parental consent for the relationship.2  18 years, or 
16 years with parental support, would therefore be a more appropriate minimum age for 
recognising marriages or de facto relationships for immigration purposes; 
(b)  The parties to the relationship are not close relatives.   
This requirement would preclude relationships which are among the prohibited degrees 
Official Information Act 1982
of marriage listed in the Second Schedule of the Marriage Act 1955; and 
(c)  The parties have met before the application is lodged.  
20.  These requirements would assist to minimise the potential for abuse and, in particular, 
will help to address concerns about applications that involve internet relationships and proxy 
                                                 
2 This was agreed by Cabinet in May 2002 as part of a package of amendments to the Guardianship Act 1968 
[CAB (02) M 10/7 refers]. 
 
4 

---

 
 
marriages3  where  the  genuineness  and  stability  of  the  relationship  is  often  difficult  to 
ascertain.    Australia  and  the  United  Kingdom  have  similar  requirements.    The  requirements 
are  unlikely  to  adversely  affect  anyone  in  a  genuine  and  stable  relationship  with  a  New 
Zealand citizen or resident.  Applicants in a genuine arranged marriage would be unaffected 
by  the  requirement  that  the  couple  have  met,  and  temporary  entry  policy  would  continue  to 
enable people in such circumstances to travel to New Zealand specifically for the purpose of 
marriage. 
Allow deferral of decision for up to two years 
21.  Current marriage and de facto policies enable an immigration officer to defer a decision 
on an application for six months if s/he has some doubt about the genuineness and stability of 
the relationship.  In some cases, six months is not enough time to resolve these doubts.  It is 
therefore recommended that this period be extended to allow immigration officers to defer a 
decision for any period from six months to two years.  This would mean that applicants would 
not  need  to  make  a  new  application  if  the  immigration  officer  is  unable  to  approve  the 
application  in  the  first  instance.    There  would  continue  to  be  scope  for  the  applicant  to  be 
issued  with  a  temporary  permit  where  there  are  compelling  reasons  for  them  to  be  in  New 
Zealand with their partner during the deferral period. 
Extend sponsorship restrictions 
22.  Officials  recommend  that  the  restrictions  on  sponsorship  be  extended  so  that  a  newly 
sponsored partner may not themselves sponsor a partner for at least five years.  This would be 
consistent with the sponsorship restrictions introduced in October 2001 limiting New Zealand 
citizens and residents to sponsoring no more than two partners, at least five years apart [CAB 
under the  
(01) M 41/5C refers] and with sponsorship restrictions in Australia.  It would help to prevent 
cases  of  people  establishing  a  relationship  with  a  New  Zealand  citizen  or  resident  and  then 
divorcing  them  in  order  to  sponsor  a  new  (often  a  previous)  partner  from  overseas.    It  is 
recommended  that  people  who  have  been  sponsored  for  residence  as  a  partner  be  able  to 
sponsor no more than one partner in total. 
Application of proposed policy changes to other related immigration policies 
23.  As noted above, the marriage and de facto policies are applied to other relevant areas of 
immigration  policy.    It  is  therefore  recommended  that  the  proposed  policy  changes  also  be 
applied  to  other  relevant  areas  of  immigration  policy  that  involve  the  assessment  of  a 
Released 
marriage or de facto relationship. Applying the proposed alignment of marriage and de facto 
couples to other residence policies will, however, require an amendment to Regulation 20 of 
the  Immigration  Regulations  1999.    This  regulation  enables  partners  to  be  included  on  the 
same application and defines de facto partners as “a partner of the principal applicant who has 
been living with the principal applicant in a heterosexual or same sex relationship for at least 
2  years  immediately  before  the  application  is  made”.  This  would  need  to  be  amended  to 
reflect  the  proposed  alignment  of  marriage  and  de  facto  relationships  for  immigration 
Official Information Act 1982
purposes. 
Implementation and Monitoring 
24.  If agreed, the proposed adjustments are likely to be implemented by the New Zealand 
Immigration Service on 30 June 2003.  The proposed adjustments would not affect those who 
have already lodged applications for residence before this date. 
                                                 
3 A proxy marriage is where one party is unable to be physically present at the marriage. 
 
5 

---

 
 
25.  The Department of Labour would monitor the effect of the proposed policy adjustments 
over  the  next  two  years.    If  there  is  evidence  that  the  policies  are  still  not  robust  enough  to 
ensure  that  only  those  in  genuine  and  stable  relationships  with  New  Zealand  citizens  and 
residents  are  approved  for  residence,  the  need  for  further  policy  adjustments  would  be 
considered at this time.  
Consultation 
26.  The  Ministries  of  Justice,  Social  Development,  Foreign  Affairs  and  Trade,  and 
Women’s Affairs, and the Treasury were consulted in the preparation of this paper and agree 
with  its  recommendations.    The  Department  of  the  Prime  Minister  and  Cabinet,  the 
Department of Internal Affairs (the Office of Ethnic Affairs), Te Puni Kokiri and the Ministry 
of Pacific Island Affairs were also consulted. 
Financial Implications 
27.  Implementing the proposed policy adjustments would require changes to New Zealand 
Immigration  Service  computer  systems,  policy  manuals  and  business  processes.  
Implementation costs are estimated at $0.272 million (GST inclusive) in 2002/03 and would 
be met from within Vote: Immigration baselines. 
Human Rights Implications 
28.  The  proposal  to  remove  the  requirement  for  de  facto  couples  to  have  been  living 
under the  
together for at least two years would align the treatment of married and de facto couples under 
immigration policy.   
Legislative Implications 
29.  There are no legislative implications associated with the proposals in this paper. 
Regulatory Impact Statement 
30.  The  proposed  removal  of  the  requirement  for  de  facto  couples  to  have  been  living 
together  for  at  least  two  years  would  require  an  amendment  to  Regulation  20  of  the 
Released 
Immigration  Regulations  1999.    A  Regulatory  Impact  Statement  is  not  required  because  the 
proposal is of a machinery nature and does not substantially alter existing arrangements. 
Publicity 
31.  There would be no advance notice of these policy changes in order to mitigate against 
the risk of a surge in  applications.    If the proposals  are agreed, the Minister of  Immigration 
will announce the changes on the day that the policy adjustments take effect. 
Official Information Act 1982
Recommendations  
32.  It is recommended that the Committee:  
1. 
agree  that  immigration  policy  should  treat  married  and  de  facto  couples  on  the  same 
basis by requiring couples to be living together in a genuine and stable relationship; 
2. 
agree that married and de facto couples must have been living together for at least 12 
months before an application will be considered; 
 
6 

---

 
 
3. 
direct  officials  to  prepare  an  amendment  to  Regulation  20  of  the  Immigration 
Regulations  1999  to  enable  the  proposal  in  recommendation  2  to  be  applied  to  all  relevant 
areas of immigration policy; 
4. 
agree that the onus of proof be shifted to the applicant, by removing the requirement for 
the  New  Zealand  Immigration  Service  to  accept  a  relationship  as  genuine  unless  there  is 
evidence to the contrary and replacing it with guidance on the factors to be taken into account 
in assessing the genuineness of a relationship; 
5. 
agree to the introduction of the following minimum requirements for the recognition of 
a relationship for immigration purposes: 
(i) 
The  parties  to  the  relationship  must  be  aged  at  least  18  years  of  age,  or  16 
years if there is parental support for the relationship; 
(ii) 
The parties to the relationship may not be close relatives; and 
(iii) 
The parties must have met before lodging the application; 
6. 
agree  that  immigration  officers  be  able  to  defer  a  decision  on  an  application  for 
residence under marriage and de facto policies for up to two years; 
7. 
agree  that  a  newly  sponsored  partner  may  not  themselves  sponsor  a  partner  for 
residence for at least five years, and may sponsor no more than one partner in total; 
8. 
note that implementation costs of these proposals are estimated at $0.272 million (GST 
inclusive) in 2002/03 and can be met within Vote: Immigration baselines; and 
9. 
note that the Minister of Immigration will announce the policy adjustments on the day that 
under the  
they take effect. 
 
 
 
 
 
 
Hon Lianne Dalziel 
Minister of Immigration  
Released 
Official Information Act 1982
 
7 

---

Document Outline

• Immigration Policy_  Proposed Miscellaneous Changes - For release
• Marriage-de facto Cabinet paper - For release

---