Download original attachment
(PDF file)
This is an HTML version of an attachment to the Official Information request 'Bill of Rights Assesments'.

Briefing
COVID-19 Public Health Response (Vaccinations) Order 2021 for signature 
Date due to MO:  28 April 2021 
Action required by: 
28 April 2021 
Security level: 
IN CONFIDENCE 
Health Report number:  20210940 
To: 
Hon Chris Hipkins, Minister for COVID-19 Response 
ACT 1982
Contact for telephone discussion 
Name 
Position 
Telephone 
Dr Ashley Bloomfield 
Director-General of Health 
s 9(2)(a)
 
INFORMATION 
Maree Roberts 
Deputy Director-General, System Strategy  s 9(2)(a)
 
and Policy 
Minister’s office to complete: 
☐ Approved
☐ Decline
☐ Noted
☐ Needs change
☐ Seen
☐ Overtaken by events
☐ See Minister’s Notes
☐ Withdrawn
Comment: 
RELEASED UNDER THE OFFICIAL 

ACT 1982
INFORMATION 
RELEASED UNDER THE OFFICIAL 

ACT 1982
INFORMATION 
RELEASED UNDER THE OFFICIAL 
COVID-19 
Public 
Health 
Response 
(Vaccinations) Order 2021 for signature 
Background  
1. 
On 20 April 2021, you agreed to make the COVID-19 Public Health Response (Vaccination) 
Order 2021 that requires work at certain places to be carried out by affected persons who 
are  vaccinated.  The  Order  requires  that  work  undertaken  in  Managed  Isolation  and 
Quarantine Facilities (MIQFs), and by government officials at affected airports and affected 
ports, be performed only by workers who have been vaccinated [MBIE paper 2021-3276 
refers]. 
Contents of the Vaccinations Order 
ACT 1982
2. 
The Order makes it mandatory for work at certain places to be carried out by affected 
persons who are vaccinated. It includes provisions on: 
a.  timings for when border workers are required to be fully vaccinated in order to carry 
out specified work 
b.  duties of persons conducting a business or undertaking (PCBUs) and employees in 
relation  to  vaccinations,  including  that  a  breach  of  any  obligations  will  be  an 
INFORMATION 
infringement offence 
c.  limited exceptions to the vaccination requirement, including in the case of necessary, 
unanticipated,  time-critical  work,  and  in  order  to  protect  a  person’s  life,  health  or 
safety in an emergency 
d.  information sharing aimed at supporting effective implementation of the draft Order 
and  the  COVID-19  Immunisation  Programme,  by  providing  the  government  and 
employers/PCBUs a mechanism allowing them to know who has and has not been 
vaccinated, by:  
i.  requiring the relevant PCBU to request information from the Ministry of Health 
on the vaccination status of individuals that the PCBU has determined must be 
vaccinated to perform high risk work at the border  
ii.  requiring the Ministry of Health to provide an individual’s relevant COVID-19 
vaccination records to PCBUs, as requested 
iii.  requiring individuals who wish to perform work covered by the Order to allow 
the  relevant  PCBU  to  access  any  records  that  the  Ministry  of  Health  has 
RELEASED UNDER THE OFFICIAL 
regarding their COVID-19 vaccination status. 
Changes to the draft Order 
3. 
Since  Ministerial  consultation,  there  have  been  amendments  made  to  the  draft  Order 
based on further agency consultation. This includes: 
a.  In relation to Clause 11 “Duties regarding vaccination status”, clarifying the roles and 
responsibilities of different stakeholders, including: 
Briefing: HR20210940 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
i.  that it is the PCBU, not the Ministry of Health, who determines who needs to 
be vaccinated in order to perform work at an MIQF, affected port, or affected 
airport 
ii.  that the Ministry of Health is responsible for checking the vaccination status of 
the individual, and reporting it back to the requesting PCBU 
iii.  adding a requirement that PCBUs must advise the Ministry of Health if an 
individual is no longer subject to the Order 
4. 
These amendments do not change the substantive policy intent of the Order previously 
agreed [MBIE paper 2021-3276 refers]. 
Process for making a section 11 Order 
5. 
Under the COVID-19 Act, an Order may be made if either: 
a.  a state of emergency has been declared (under the Civil Defence Emergency 
ACT 1982
Management Act 2002); 
b.  an Epidemic Notice is in force (under the Epidemic Preparedness Act 2006); or 
c.  it has been authorised by the Prime Minister.  
6. 
There is currently an Epidemic Notice in place, which allows Orders to be made under 
section 11 of the COVID-19 Act.  
7. 
As the Minister for COVID-19 Response, you may make Orders under section 11 of the 
INFORMATION 
COVID-19 Public Health Response Act 2020 (the Act). 
8. 
To make an Order under section 11 you must: 
a.  have received advice from the Director-General about: 
i.  the risks of the outbreak or spread of COVID-19; and 
ii.  the nature and extent of measures that are appropriate to address those risks; 
and 
b.  be satisfied that the proposed Order does not limit or is a justified limit on the rights 
and freedoms in the New Zealand Bill of Rights Act 1990 (NZBORA); and 
c.  consult with the Prime Minister, the Minister of Justice, Minister of Health, and any 
other Ministers you think necessary; and 
d.  be satisfied that this Order is appropriate to achieve the purposes of the Act.  
9. 
My advice about the risks of the outbreak or spread of COVID-19 and the nature and 
extent of measures that are appropriate to manage those risks is set out below.  
RELEASED UNDER THE OFFICIAL 
Public health rationale  
10. 
You have previously been provided with detailed public health rationale for the proposed 
draft Order [MBIE paper 2021-3276 refers].  
11. 
The Ministry advises that there is a public health rationale for requiring specified high-risk 
roles only be undertaken by vaccinated individuals, in response to the current pandemic. 
This is due to the risk that these individuals may be exposed to, and infected by, COVID-
19 during their work. 
Briefing: HR20210940 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
12. 
Evidence of the efficacy of vaccines in preventing person-to-person transmission is still 
evolving. However, current evidence suggests that the vaccine is likely to be effective in 
preventing transmission. Real-world evidence suggests that people vaccinated with the 
Pfizer-BioNTech COVID-19  vaccine  who  develop  COVID-19  have  a  four-fold  lower  viral 
load than unvaccinated people. This observation may indicate reduced transmissibility, as 
viral load and symptomatic infection has been identified as a key driver of transmission.1 
13. 
Vaccines offer a high degree of protection for individuals who are vaccinated, alongside a 
range of other public health measures. A worker who has been vaccinated will have a very 
high likelihood that they will be protected from serious illness or death and are more likely 
to be asymptomatic if infected.  
14. 
Therefore,  while  vaccination  does  not  prevent  all  possible  episodes  of  transmission, 
vaccination has a clinically relevant impact on reducing the risk of transmission. The risk 
of COVID-19 infection in New Zealand is currently highest amongst those in high-risk roles 
at  the  border.  Ensuring  that  such  workers  are  vaccinated  will  therefore  substantially 
protect the wider community.  
ACT 1982
New Zealand Bill of Rights Act 1990 
15. 
Section 9(ba) of the COVID-19 Public Health Response Act 2020 explicitly requires that 
orders made under section 11 of the Act be made consistently with the New Zealand Bill 
of Rights Act (NZBORA). If an order limits a right or freedom affirmed in that Act, all or 
part of the order may be invalid unless the limitation can be demonstrably justified in a 
free and democratic society (section 5).  
INFORMATION 
16. 
The Order raises issues of consistency with the right to refuse medical treatment (s11 of 
the Bill of Rights Act) and right to be free from discrimination on the grounds of disability, 
sex (pregnancy) or religious beliefs (s19 of NZBORA). 
Finely balanced issue 
17. 
To be satisfied that the limits on these rights are justified, there needs to be a robust public 
health rationale for requiring that high-risk work be performed only by workers who have 
been  vaccinated.  The  public  health  rationale  concerns  the  efficacy  of  vaccines  in 
preventing transmission. Although evolving, the evidence suggests vaccines are likely to 
be effective in preventing wider transmission.  
18. 
Ministers must also be satisfied that this public health benefit cannot be realised without 
introducing this proposal and that introducing the requirement is proportionate to the 
objective. 
19. 
If a court decided the Order, or actions of an employer under the draft Order, was not 
justified or proportionate, then the Order may be successfully challenged in court and 
RELEASED UNDER THE OFFICIAL 
found to be ultra vires, which has the effect of making the Order null and void.   
Crown Law Office 
20. 
Under section 19 of the NZBORA, Crown Law Office considers that if MIQF workers, and 
government workers at affected airports and affected ports, who cannot or will not receive 
 
1 https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/science/science-briefs/fully-vaccinated-people.html 
Briefing: HR20210940 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
the  vaccination  and  therefore  suffer  a  material  disadvantage,  by  way  of  loss  of 
employment, that the Order may amount to discrimination on the grounds of: 
a.  sex  –  based on  pregnancy,  should the  official  caution  in  relation  to pregnancy  be 
strengthened; 
b.  disability  –  if  a  medical  condition  has  prevented  them  receiving  the  vaccination; 
and/or 
c.  religion – if they decline to be vaccinated as a result of a genuine religious or ethical 
belief. 
21. 
Furthermore,  under  s11  of  NZBORA,  Crown  Law  Office  considers  the  requirement  to 
receive  a  vaccination  as  a  condition  of  employment  limits  the  right  to  refuse  medical 
treatment.  
22. 
If there is a robust public health rationale, Crown Law Office considers that the Order is a 
justified  restriction  on  their  rights  and freedoms  affirmed  by  the  NZBORA.  Crown  Law 
ACT 1982
emphasises that there must be a public health rationale in order to justify the limitation 
of human rights that coerced vaccination will cause. The fact that vaccination benefits the 
personal health of those vaccinated is irrelevant for this purpose. 
23. 
A summary of the Crown Law Office’s advice is attached as Appendix 2. 
Equity  
24. 
As discussed above, there is potential for the Order to discriminate against workers on 
INFORMATION 
the grounds of sex, disability or religion. We are also aware that many of the affected 
workers are in low paying jobs and are carried out my ethnic minorities and women, who 
would potentially be more greatly impacted. 
25. 
However, we also know from historical examples that Māori and Pacific peoples are likely 
to be disproportionality affected by a widespread epidemic. Therefore, there is also an 
equity imperative to do everything possible, within the requirement that that Minister 
must be satisfied that there is no limitations on rights or that any limitation on rights is 
justified, to minimise the potential risk to the community from COVID-19.   
26. 
Given that the vaccination is available to all groups, we do not consider the equity 
concerns above to be sufficient to prohibit taking this action.   
Implementation 
27. 
The Border Worker Testing Register (BWTR), which became mandatory on 27 April 2021, 
is the most comprehensive database of the border and MIQF workforce. The Order will 
allow the Ministry to pre-populate data from the BWTR with the COVID-19 Immunisation 
Register to proactively identify who should be vacc
RELEASED UNDER THE OFFICIAL  inated. 
28. 
The Order will also authorise the sharing of the vaccination status of workers (subject to 
the  Order)  with  their  PCUBs/employers.  This  will  provide  PCUBs/employers  with  an 
accurate record of the vaccination status of their workforce and assist them to manage 
their obligations under the draft Order in a more efficient way.  
29. 
The implementation of the Order is dependent on PCBU’s being able to access information 
on the COVID-19 vaccination status of their employees, as appropriate.  The Ministry is 
developing an IT solution that will support the automated generation of this information, 
Briefing: HR20210940 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
on request.  We anticipate this being operational from 11 May 2021.  In the interim, the 
Ministry will support the implementation of the Order through a manual process.  This 
means that there is likely to be a transition period, during which some PCBUs will not have 
immediate access to information on the vaccination status of their affected employees. 
While this may technically be in breach of the Order, there would need to be evidence of 
a breach for that to be enforced.   
30. 
We  will  work  with  PCBUs  to  try  and  manage  these  requests  for  information  so  that 
information  flows  can  work  as  effectively  as  possible  in  the  circumstances.   The  key 
difficulty during this time is that we are still transitioning some PCBUs onto the BWTR. 
Until  that  is  complete,  it  is  not  possible  to  automate  the  information  sharing  about 
vaccination status.  
31. 
While consideration was given to making provision for this transition period in the Order, 
on the advice of the Ministry’s legal team, we have determined that it is more effective to 
work alongside PCBUs to ensure that they operate in a manner consistent with the intent 
of the Order, and we support and enable PCBUs to meet their obligations under the Orde
ACT 1982 r, 
as soon as possible, to meet the Government’s objectives.    
32. 
MBIE will lead work on the development of the operational guidance to support the Order 
when it comes into effect. This will include updating guidance on employment.govt.nz; 
and working with the Public Service Commission and the Border Executive Board Chief 
Executives to ensure that appropriate guidance is provided to public sector employers. 
33. 
We will update operational guidance (including the immunisation sequencing framework) 
INFORMATION 
to ensure that relevant provision is made for people required to be vaccinated under the 
Order.  
Next steps 
34. 
Further  advice  will  be  provided  from  the  Border  Executive  Board  agencies  on  the 
recommended  approach  to  requiring  specified  high-risk  work  performed  by  other 
workforces  operating  at  the  border  that  can  only  be  done  by  a  vaccinated  worker, 
including any proposed exemptions and other issues for Ministers to consider, such as the 
scope of work and workers impacted at affected airports and affected ports.  
35. 
Following  this  further  advice,  an  Amendment  to  the  Order  could  be  made  to  bring 
additional groups into the Order.  
36. 
We recommend that you sign the attached Order on 28 April 2021 (today) so that it can 
be gazetted by 5:00pm. This will ensure that the Order enters into force at 11:59pm on 
30 April 2021. 
ENDS  RELEASED UNDER THE OFFICIAL 
 
 
 
 
 
 
Briefing: HR20210940 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Appendix 2: Summary of Crown Law Office advice – Legally Privileged 
 
1. 
This is a brief summary of previous Crown Law Office advice on the proposal to make an 
order under s 11 of the COVID-19 Public Health Response Act 2020 to require that certain 
work only be undertaken by vaccinated workers (more detailed Crown Law Office advice 
is attached to briefing 2021-3276).  
2. 
Before  making the  proposed s  11  order, the  Minister  must be satisfied  that  there is a 
robust and credible public health rationale to justify limiting the rights and freedoms of 
high-risk  workers  affirmed  by  the  New  Zealand  Bill  of  Rights  Act  1990.  The  fact  that 
vaccination benefits the personal health of those vaccinated is irrelevant for this purpose.    
3. 
We  understand  the  Ministry  of  Health  considers  there  is  a  public  health  rationale  for 
requiring specified high-risk work only be undertaken by vaccinated people in response 
to  the  current  pandemic.  This  is  because  there  is  a  risk  that  those  individuals  may  be 
exposed to, and infected by, COVID-19 in the course of their work and may transmit the 
ACT 1982
virus into the community. They consider vaccination of high-risk workers will materially 
reduce this risk, and other less-intrusive measures have failed to do so.   Based on the 
Ministry  of  Health’s  public  health  advice  the  Crown  Law  Office  is  of  the  opinion  that 
requiring vaccinated people to fulfil high risk roles is a justified limitation of the right to 
refuse  to  undertake  medical  treatment  (s  11)  and  of  discrimination  (s  19).  Crown  Law 
Office’s advice is reliant on public health advice and it is the quality of that public health 
advice that would likely determine any challenge in a Court. 
INFORMATION 
4. 
The fact not all potentially high-risk border workers will be covered by the proposed s 11 
order  does  not  undermine  the  public  health  rationale  for  the  proposed  order.  We 
understand for pragmatic and implementation reasons there are other potentially high-
risk workers who are not included in the proposed s 11 order. We understand work in this 
space is ongoing and it is likely further s 11 orders will be made to capture other high-risk 
workers.  
 
RELEASED UNDER THE OFFICIAL 
Briefing: HR20210940 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8